Классификация органов исполнительной власти. Факторы, влияющие на построение системы органов
Виды органов исполнительной власти (классификация). Различные критерии классификации:
- территориальный масштаб деятельности – федеральные, краевые, областные, республиканские (ранее - центральные и местные) – это территориальные органы. Межтерриториальные органы органы военного управления, по федеральным округам, по отдельным проблемам,
- в зависимости от порядка образования - избираемые, назначаемые, формируемые,
- в зависимости от правового регулирования порядка образования – образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, или в соответствии с текущим законодательством (имеет значение для категорий должностей государственной службы),
- в зависимости от объема и характера компетенции - традиционно по этим критериям разграничивали министерства, иные органы (госкомитеты, комитеты и т.д.). В настоящее время это осталось в теории, на практике нормативно-правовым регулированием занимаются министерства, контролем и надзором – службы, предоставлением публичных услуг – агентства, всеми этими функциями по узкому вопросу - комитеты. В теории – органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.
- По предметной (отраслевой) направленности компетенции – органы в области экономики, социально—культурной и административной сфере,
- по порядку разрешения подведомственных вопросов выделяют коллегиальные и единоначальные (сочетание),
- по источнику финансирования (федеральный, краевой бюджет). Это существенно для практики.
Система органов исполнительной власти. Соотношение понятий - система и классификация органов.
Различный смысл терминов «система» и «структура» в литературе и в законодательстве.
Интегративные свойства системы - появление новых организационных взаимосвязей между органами.
Формы связей: распорядительство одного органа в отношении другого (акты могут быть обязательны для другого органа и при отсутствии подчиненности, обязательность актов может дополняться подотчетностью) подчиненность - субъект образует (назначает) объект, формирует состав, утверждает структуру и штатное расписание, утверждает положение о нем, поощряет, наказывает, отменяет, изменяет акты, реорганизует, упраздняет (увольняет). Таким образом, можно по элементам определить полную организационную подчиненность и можно выяснить подлинный характер взаимоотношений при завуалированном правовом регулировании. - подконтрольность - возможность осуществлять проверки и вмешиваться в оперативную деятельность,- подчиненность,
- координация - 2 вида – властная (согласование действий других) и горизонтальная – (согласование действий своих и других).
|
|
- подотчетность – обязанность представлять отчеты. Но возникают вопросы на практике, в теории нет специальных исследований, есть также термины «подведомственность» и «курирование».
Факторы, влияющие на построение системы органов:
1. Федеративное устройство РФ: федеральные органы и органы субъектов. Элементы проявления принципа федерализма: 1) соотношение полномочий и предметов ведения; 2) соотношение актов; 3) договор как форма отношений.
2. Административно-территориальное устройство.
3. Технико-экономические факторы, например, структура экономики, социальной сферы. Деление на отрасли, влияет непосредственно и опосредованно (министерства и службы)
4. Социально-политические факторы.
5. Сочетание централизации и децентрализации. Децентрализация - закрепление за органом полномочий, осуществляемых самостоятельно без вмешательства вышестоящих органов. Особая разновидность децентрализации - делегирование полномочий (федерация – субъекту РФ, субъект РФ – местному самоуправлению). Деконцентрация (передача на нижестоящий уровень) полномочий предполагает создание территориального органа (или иного, но нижестоящего по отношению к наделяющему), а также наделение этого органа собственной компетенцией, в которую и войдут бывшие полномочия вышестоящего органа.
Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти:
а) отраслевой,
б) территориальный,
в) линейный,
г) функциональный.
Принципы принятия решений:
а) единоначальный,
б) коллегиальный,
в) принцип сочетания коллегиальности и единоначалия.
Система органов исполнительной власти в РФ включает федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
1.Федеральные органы исполнительной власти:
- Правительство РФ, федеральные министерства,
- федеральные службы, федеральные агентства.
В последнее время учреждено несколько государственных комитетов со специальным характером компетенции.
2. Органы исполнительной власти субъектов РФ.
На этом же уровне - территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Органы, создаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ.
3. На уровне муниципальных образований - местные органы федеральных органов и органов субъектов РФ.
Действующая система органов исполнительной власти. Правительство РФ обладает конституционно-правовым и административно-правовым статусом. Конституционно-правовой статус показывает его место в системе разделения властей. Административно-правовой статус характеризует роль и место Правительства как высшего органа исполнительной власти, возглавляющего систему исполнительной власти, его отношения с иными органами исполнительной власти.
Система органов исполнительной власти в РФ включает два уровня:
1. федеральные органы исполнительной власти РФ,
2. органы исполнительной власти субъектов РФ.
Особый вопрос о полномочиях Президента РФ в отношении исполнительной власти. Некоторые авторы (Коренев А.П., Бахрах Д.Н.) полагают, что Президент РФ входит в систему исполнительной власти, поскольку осуществляет значительные полномочия по формированию, назначению на должности, приостанавливает акты и т.п. Конституция не дает для этого оснований. Более корректно назван раздел в учебнике (полномочия). Две группы полномочий: - по формированию, - по функционированию.
Федеральные органы исполнительной власти:
а) федеральные министерства,
б) службы в) агентства.
Новое: государственные комитеты со специальным характером компетенции.
Основное отличие – федеральные министры входят в состав Правительства, руководители остальных органов – нет.
Ранее - министерства и ведомства.
Понятие ведомства многозначно:
1) в указанном смысле (орган, отличный от министерств),
2) все центральные органы - родовое понятие
3) специальные ведомства (при правительстве)
Д.Н. Бахрах: ведомство - система центрального органа специальной компетенции и подчиненных ему организаций.1) Министерство - единоначальный орган, структура - руководство (министр, замы, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные подразделения.
Указ Президента от 9 марта 2004 г. (с изм. от 20 мая 2005 г. и 24 сентября 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральное министерство осуществляет следующие функции:а) по выработке государственной политики (разработка концепций, стратегии развития, целевых программ),
б) нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц);
в) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Первые две функции – направленная вовне исполнительной власти деятельность, третья – управленческая функция внутри системы исполнительной власти.
Федеральное министерство возглавляет министр, входящий в состав Правительства Российской Федерации.
Полномочия:
- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
- имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.
2) Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Полномочия: руководитель государственного комитета вносит в Правительство РФ проекты нормативных актов Правительства по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства РФ, представляет предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся сферы деятельности государственного комитета, а также пользуется иными правами федерального министра, предусмотренными указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ.
3) Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:
а) по контролю и надзору в установленной сфере деятельности,
б) специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Содержание деятельности службы - функции по контролю и надзору:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения;
- выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба издает индивидуальные правовые акты
4) Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции:
а) по оказанию государственных услуг,
б) по управлению государственным имуществом,
в) правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 года «О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств РФ, Советов Министров республик в составе РФ, администраций краев и областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения».
Территориальные органы федеральных органов входят в систему органов исполнительной власти и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей ... - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов федерации.
Органы исполнительной власти субъектов РФ (на примере Красноярского края).
Система органов исполнительной власти субъекта РФ является составной частью (подсистемой) единой системы исполнительной власти в РФ. Федеративное устройство РФ предопределяет некоторую «двойственность» статуса органов исполнительной власти субъекта РФ. Они подчинены высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ и одновременно выполняют предписания федеральных органов исполнительной власти. Нормативные акты Правительства РФ, а также федеральных министерств и других органов обязательны для исполнения на всей территории РФ. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий.
Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с существенными изменениями и дополнениями от 29 декабря 2006).
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. По данным вопросам органы исполнительной власти субъекта РФ имеют право принимать нормативные правовые акты, в том числе региональные программы. Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета.
Отдельные полномочия РФ могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами с финансовым обеспечением за счет субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, должны определять:
- порядок представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;
- права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей и определению структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти полномочия,
- полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия этих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий;
- способ (методику) расчета для определения общего объема субвенций из федерального бюджета.
Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, могут содержать положения, предусматривающие:
- обязательность передачи в собственность субъекта РФ федерального имущества, закрепленного за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществлявших переданные полномочия, и обязанность органов государственной власти субъекта РФ использовать передаваемые материальные объекты по назначению;
- полномочия субъекта РФ по включению в структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ органа, образовавшегося в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти, ранее осуществлявшего передаваемые полномочия.
Правительство РФ может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами.
Система органов исполнительной власти Красноярского края определяется Законом края от 9 июня 2005 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Красноярского края» и указом губернатора края от 22 декабря 2006 г. «О временной системе и структуре исполнительных органов государственной власти Красноярского края».
Губернатор – высшее должностное лицо субъекта РФ, одновременно возглавляет Совет администрации Красноярского края, являясь его Председателем.
Совет администрации – высший орган исполнительной власти края.
Совету подчинены краевые органы исполнительной власти (департаменты, в их ведении находятся службы, агентства).
В систему исполнительных органов государственной власти Красноярского края входят:
а) Совет администрации края - высший исполнительный орган государственной власти края;
б) департаменты администрации Красноярского края;
в) службы администрации Красноярского края;
г) агентства администрации Красноярского края;
д) Региональная энергетическая комиссия Красноярского края;
е) Постоянное представительство Совета администрации Красноярского края и администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа при Правительстве Российской Федерации;
ж) управление делами администрации Красноярского края - специальный исполнительный орган государственной власти края, создаваемый для финансового, материально-технического, социально-бытового обеспечения работы Губернатора края, Совета администрации края, аппарата Совета администрации края, а также для управления объектами краевого жилищного фонда и отдельными объектами нежилого фонда.
Структура (перечень) исполнительных органов государственной власти Красноярского края определяется указом Губернатора края.
Совет администрации края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти края. Совет администрации края возглавляет единую систему исполнительных органов государственной власти края - администрацию края.
Структура Совета. Совет администрации края состоит из Губернатора края - Председателя Совета администрации края, двух первых заместителей, заместителей Губернатора края. Всех их назначает Губернатор.
Первые заместители Губернатора края, заместитель Губернатора края - руководитель органа исполнительной власти края в сфере планирования и экономического развития, заместитель Губернатора края - руководитель органа исполнительной власти края в сфере финансов назначаются на должность Губернатором края при наличии согласия Законодательного Собрания Красноярского края. Губернатор края возглавляет высший исполнительный орган государственной власти края - Совет администрации края и по должности является Председателем Совета администрации края.
Органы исполнительной власти края входят в единую систему исполнительных органов государственной власти края - администрацию края.
Органы исполнительной власти края формируются Советом администрации края. Руководство работой органов исполнительной власти края и контроль за их деятельностью осуществляются Советом администрации края. Положения о них утверждаются Советом администрации края.
Принципы формирования органов исполнительной власти края Принципы:
а) наделения полномочиями, закрепленными действующим законодательством за органами исполнительной власти края;
б) эффективного распределения функций между органами исполнительной власти края;
в) устранения дублирования функций между органами исполнительной власти края;
г) исключения функций, не свойственных органам исполнительной власти края.
Принципы деятельности:
а) законности;
б) обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
в) подконтрольности и подотчетности Совету администрации края;
г) гласности;
д) единоначалия;
е) эффективности;
ж) ответственности.
3) Департамент администрации Красноярского края самостоятельно осуществляет правовое регулирование в определенной области (сфере) государственного управления, а также координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и (или) агентств.
Осуществление самостоятельного правового регулирования предполагает издание обязательных для исполнения на территории края органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Департамент администрации Красноярского края может осуществлять контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления, и (или) оказывать государственные услуги в определенной области (сфере) государственного управления, и (или) управлять государственным имуществом, и (или) вести реестры, регистры, кадастры, а также издавать индивидуальные правовые акты в случаях, установленных Советом администрации края.
4) Служба администрации Красноярского края осуществляет контроль и (или) надзор в определенной области (сфере) государственного управления и издает индивидуальные правовые акты
Осуществление контроля и (или) надзора предполагает:
а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом края, законами края, нормативными правовыми актами Губернатора края, Совета администрации края и департаментов администрации Красноярского края общеобязательных правил поведения;
б) выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий организациями и гражданами;
в) регистрацию актов, документов, прав, объектов.
5) Агентство администрации Красноярского края в определенной области (сфере) государственного управления оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом, ведет реестры, регистры, кадастры и издает индивидуальные правовые акты.
Службы и агентства администрации Красноярского края могут иметь территориальные подразделения.
В соответствии с основными направлениями административной реформы предусматривается внедрение механизмов управления по результатам. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ утверждается Президентом РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.