Сущность административного процесса

Теоретические разработки проблемы административного процесса в отечественном  правоведении начались в 60-е годы, т.е. сравнительно недавно. Несмотря на большое количество спорных вопросов, в целом можно выделить 2 основных подхода к пониманию административного процесса. 1) широкий; 2) узкий, (юрисдикционный) подход. Эта теоретическая проблема неизбежно предполагает и 2 чисто практических пути кодификации административно - процессуального законодательства.

До изложения этих дискуссионных вопросов – общее понятие процесса (любого, не только юридического).

Общее понятие процесса. В самом широком смысле слова процесс - это определенная последовательность операций, явлений, система действий, движений, для которой характерны упорядоченность, взаимосвязь динамических актов. Процесс развертывается во времени, образующие его действия в определенном порядке следуют одно за другим. В зависимости от вида движения материи различают процессы социальные, биологические, химические, физические. Т.о., юридический процесс - разновидность социального процесса.

Особенность административного процесса – он является разновидностью и юридического, и управленческого процесса. Стадии управленческого процесса: сбор и обработка информации, принятие управленческого решения, реализация решения, контроль.

Юридическое понятие процесса. В юриспруденции существует традиционное понимание процесса. Например, уголовный процесс, гражданский процесс, в которых реализуется такая форма (вид) государственной деятельности, как правосудие. В этом смысле, процесс - определенный порядок, процедура действий суда (судьи) в целях осуществления правосудия по уголовным и гражданским делам. Этот процесс имеет юридическое значение и юридические последствия. Поскольку судьи (суды) осуществляют и административное судопроизводство, следовательно, это может быть названо административным процессом.

Вместе с тем, существует и определенная деятельность по разрешению дел в органах исполнительной власти – это тоже административный процесс. Так же как посредством законотворческого процесса реализуется деятельность законодательной власти, посредством уголовного и гражданского процесса реализуется судебная власть (правосудие), точно так же посредством административного процесса реализуется деятельность исполнительной власти, а в соответствии с положениями Конституции РФ – и судебная власть.

Таким образом, формы (виды) государственной деятельности выступают как первооснова деления процесса (как общего явления) на виды, т.е. разновидности. Но в административном процессе реализуется и исполнительная власть, и судебная (в виде административного судопроизводства).

Общие черты любого вида юридического процесса:

1. Процесс - это не любая деятельность, а исключительно юридическая, поскольку это - выражение формы деятельности государства;

2. Главное назначение процесса - обеспечить реализацию материальных правовых норм различных отраслей права, значит, каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

3. Сам этот процессуальный порядок установлен специальными юридическими правилами - процессуальными нормами права (гражданскими процессуальными, уголовно-процессуальными, административно-процессуальными).

В ходе осуществления процесса возникают процессуальные отношения - самостоятельный вид правовых отношений. Для их возникновения необходимо наличие 4-х обстоятельств: а) норм материального права; б) норм процессуального права; в) правосубъектности; г) юридических фактов (роль которых выполняют материальные правоотношения).

Это юридически-результативная деятельность. Не всякая деятельность исполнительной власти влечет юридические результаты, т.е. является административным процессом, а только та, которая направлена на порождение юридически значимого результата.

Дискуссии:

1. Узкое, «юрисдикционное» понимание административного процесса. Сторонники его (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, О.В. Иванов и др.) определяют административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»

При этом подходе отождествляются уголовный, гражданский процесс и административный, последний связывается только с применением административного принуждения или наличием спора. Так, А.П. Клюшниченко полагает, что главное содержание административного процесса составляет регулируемый нормами административно-процессуального права порядок применения мер принуждения и, прежде всего, административных наказаний.

Сторонники узкого, юрисдикционного понимания процесса считают, что понятие «административное производство» шире понятия «административный процесс». Производство-процесс применения любых административно-правовых норм, процесс–только норм, регулирующих привлечение к ответственности, или разрешение спора.

Для определения порядка «позитивной» деятельности органов они предлагают ввести понятие «организационной процедуры» и, соответственно, «организационно-процедурных норм». Под позитивной деятельностью понимается осуществление органами их компетенции в определенных формах и определенными методами.

2. Широкое понимание процесса - административный процесс - это порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (и другими субъектами), это деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права. Такой позиции придерживаются Д.Н. Бахрах, В.А. Лория, В.Д. Сорокин др. административисты).

Эти ученые рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство, считая, что процесс - это совокупность производств.

У этого широкого подхода к определению административного процесса есть 2 направления:

- первое - связано с пониманием процесса как «позитивного» порядка разрешения конкретно-индивидуальных дел (т.е., это правоприменительная деятельность);

- второе - административный процесс связан не только с разрешением дел, т.е. правоприменением, но в административном процессе реализуется и правотворческая (правоустановительная, правоучредительная) деятельность. Учредительная деятельность связана с формированием государственных органов. Сторонники этой позиции - ученые Воронежского университета, а также Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А..

Особое место среди сторонников широкого понимания процесса занимает В.Д. Сорокин, (автор первого советского учебника по административно-процессуальному праву), он относит к процессу, в первую очередь, не разрешение конкретно-индивидуальных дел, как это традиционно делают все другие, а все виды действий в государственном управлении, совершаемые в определенном порядке, в том числе, принятие нормативных актов.

Компромиссный подход. Ю.М. Козлов, анализируя данную дискуссию и подводя итог, предлагает объединить спорные моменты.

Во-первых, назвать все виды процессуальной деятельности в государственном управлении административным процессом, рассматривая его как порядок правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной деятельности.

Во-вторых, выделить 2 варианта (2 вида) административного процесса:

а) административно-процедурный;

б) административно-юрисдикционный.

И далее он отмечает общие черты любого вида административного процесса:

а) преимущественно внесудебный порядок;

б) индивидуальный характер дел;

в) регламентация различных видов процедур в одном акте.

Различия между этими видами процесса:

- наличие или отсутствие административно-правового спора (спор о праве администрации, например, в заявлении гражданина нет спора, в жалобе - есть.).

- правовая оценка поведения участников управленческих отношений (при юрисдикционном процессе обязательна правовая оценка поведения участников, при процедурном - может отсутствовать. Комментарий - это спорно, поскольку при разрешительной и регистрационной процедуре спора нет, но оценка есть).

- назначение процессуальной деятельности – это рассмотрение индивидуального дела, как правило, в процедурном виде, хотя может и не быть (например, делопроизводство).

- в юрисдикционном процессе - результатом является применение ответственности.

- отсутствие или наличие детальной регламентации (это тоже может быть спорно, поскольку связано с незавершенностью законодательства).

Специфические черты административного процесса:

1. Связь с государственным управлением. В содержание процесса вкладывается не вся деятельность органов исполнительной власти, а лишь ее определенная часть, которая требует правовой формы своей реализации.

В.Д. Сорокин называет это – юридическая форма реализации исполнительной (ветви) власти, т.е., административный процесс имеет ярко выраженную управленческую природу; в ней выделяются:

а) государственно-властная составляющая; процесс связан с деятельностью субъектов, обладающих государственно-властными полномочиями в области государственного управления;

б) управленческая составляющая (это управленческий процесс).

2. Связь с административным материальным правом, которая выражается в том, что в ходе реализации задач административного процесса происходит разрешение индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. В этом смысле процесс является одновременно выражением управленческой деятельности и формой реализации норм административного права (и др. отраслей права - финансовое, земельное, трудовое). Применение этих норм происходит в порядке, урегулированном нормами административно-процессуального права; вне правовой нормы процесс не существует. Особенность: административный процесс, как уголовный и гражданский, «обслуживает», обеспечивает реализацию материальных норм не только административного права, но и ряда других отраслей, это обусловливает самостоятельность административно-процессуального права как отрасли (В.Д. Сорокин). Кроме того, Конституция РФ содержит указание на административное и административно-процессуальное законодательство.

3. Административный процесс - это деятельность, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

4. Административный процесс – это деятельность, направленная на порождение (достижение) юридического результата.

x