Понятие, содержание и назначение административного принуждения
Общая характеристика принуждения в научной и учебной литературе традиционно начинается с описания соотношения методов убеждения и принуждения в государственном управлении. Убеждение – основной метод, принуждение – вспомогательный метод управления.
Принуждение нельзя отождествлять с подчинением. Последнее является одним из необходимых моментов любого управления. Сущность управления - подчинение воль многих (других людей) единой управляющей воле. Управление направлено на упорядочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Если же подчинение не происходит добровольно, тогда власть выступает как сила, понуждающая объект управления подчиняться воле управляющего.
Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет предписаний, то есть, отклоняется от заданного поведения. В этом и заключается роль и соотношение убеждения и принуждения в социальном управлении. Метод принуждения является не просто вспомогательным по отношению к методу убеждения, он может и должен быть применен только после применения методов убеждения, разъяснения, воспитания и т.д.
Социальное принуждение - это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, с целью понуждения управляемых выполнять предписываемые действия.
Государственное принуждение - вид социального принуждения, значит, все положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время государство является особым субъектом социального управления, и это предопределяет особенные признаки государственного принуждения.
1. Государственное принуждение является вспомогательным по отношению к государственному убеждению методом, поэтому оно выполняет ограниченный круг задач, а именно, не организацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний.
2. Принуждение должно быть персонифицированным (индивидуализированным), поскольку следует установить, кто конкретно не выполняет добровольно государственно-властных предписаний.
3. Государственное принуждение является средством самозащиты общества, способом охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности.
4. Принуждение, применяемое от имени государства, должно быть четко регламентировано правовыми нормами.
Дискуссии:
а) преобладающее в науке определение (Бахрах Д.Н., Попов Л.Л., Шергин А.П., Якуба О.М., Еропкин М.И., Галаган И.А. и др.) - принуждение характеризуется резким вмешательством в различные стороны бытия подвластного (имущественную, физическую, психическую, организационную), оно направлено на то, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения. Принуждение означает отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение;
б) принуждение характеризуется не только резким вмешательством в жизнь подвластного, но и угрозой такого вмешательства (Ардашкин В.Д., Алексеев С.С., Каплунов А.И. и др.), при котором субъект, способный свободно выбрать тот или иной вариант своего поведения, насильственно лишается такой возможности.
Государственное принуждение – это метод воздействия, состоящий в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер, представляющих собой систему правовых ограничений, лишений, обременений или иных действий, которые позволяют заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них поручения и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз (Каплунов А.И.).
Речь идет о самих правовых предписаниях, устанавливающих возможность принудительного вмешательства в различные стороны жизни граждан, например, таможенном или предполетном досмотре, карантине и т.п. мероприятиях. Бахрах Д.Н. обратил внимание на то, что в указанных случаях следует говорить не о принуждении, а об установлении юридической обязанности и о правоограничениях для граждан, введение которых предусмотрено законом при возникновении, например, эпидемии или чрезвычайных условий и т.д.
Сторонники первой точки зрения возражают - имелись в виду не сами нормы, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра и т.д.
В основе – тезис о существовании не только правонарушений, но и «правовых аномалий» (В.Д. Ардашкин) – негативных юридических фактов, влекущих правоохранительную реакцию в виде государственного принуждения. Все большее количество сторонников считают, что основанием государственного принуждения является не только правонарушение, но и возникновение экстремальных социальных условий (Серегина В.В.).
Однако при такой системе доказательств исчезает главное, сущностное содержание принуждения, а именно, воздействие на поведение субъекта вопреки его воле, ведь добровольное исполнение гражданами их обязанностей исключает насильственное лишение их возможности поступать по своему усмотрению, то есть, принуждение. Таким образом, более убедительной представляется позиция тех авторов, которые связывают принуждение только с насильственным воздействием на поведение субъекта в случае отклонения его от заданного состояния.
Значение теоретической дискуссии - практическое, поскольку от ответа на этот вопрос зависит определение того, каковы должны быть пределы государственного принуждения, какова классификация мер административного принуждения, к какому виду мер относится то или иное правовое установление и т.п.
Виды мер государственного принуждения.
По способу охраны правопорядка выделяются карательные, пресекательные, восстановительные, предупредительные меры государственного принуждения.
По субъектам, их осуществляющим, можно выделить судебные и внесудебные меры государственного принуждения.
По основанию, вызвавшему к жизни меру принуждения, выделяют уголовно-правовые, гражданско-правовые, дисциплинарные, административные меры принуждения (Бахрах Д.Н. считает, что корректнее называть их административно-правовые меры, административное принуждение состоит из административно-правового и административно-неправового, т.е., произвола).
Другие авторы возражают (Каплунов А.И.) – административное принуждение – это отраслевой вид государственного принуждения, административно-правовое применяется и негосударственными субъектами (муниципальные органы, общественные формирования, народные дружинники).
Законодательство употребляет термин «административное принуждение». Ст. 1.6. КоАП РФ закрепляет принцип законности при применении мер административного принуждения «в связи с административным правонарушением». При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
Административное принуждение как вид государственного принуждения обладает всеми общими чертами, а также имеет и специфические признаки. Характерные черты административного принуждения:
1. Административное принуждение применяется в области государственного управления для охраны складывающихся в этой сфере отношений. Эти отношения регулируются, преимущественно, нормами административного права, поскольку носят публичный характер, но могут быть урегулированы и нормами других отраслей права (земельного, финансового, экологического и т.д.)
2. Административное принуждение предусмотрено не только законами, но и многочисленными подзаконными актами (в том числе, органов исполнительной власти и местного самоуправления).
3. Применение мер административного принуждения всегда является актом реализации государственно-властных полномочий.
4. Применяется, как правило, органами исполнительной власти или их должностными лицами, но может осуществляться и иными субъектами, осуществляющими полномочия государственно-властного характера, например, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также судами.
5. Административное принуждение осуществляется вне рамок служебной подчиненности, применяется субъектами не дисциплинарной, а функциональной власти.
6. Данный вид принуждения реализуется на основе административно-процессуальных норм и представляет собой более простой порядок применения этих мер по сравнению с другими, например, уголовно-правовыми.
7. Принуждение применяется в отношении не только физических лиц, но и юридических.
8. Административно-правовое принуждение применяется в целях прекращения правонарушений и наказания правонарушителей, а также в целях обеспечения общественной безопасности, когда наступление чрезвычайных обстоятельств определяет необходимость применения принуждения и при отсутствии правонарушения.
Если большинство характерных черт административного принуждения признается всеми авторами, то относительно последней черты в литературе продолжаются споры. Как можно видеть, эта дискуссия является продолжением уже изложенного спора относительно сущности принуждения и соотношения его принудительности с установленными в правовых нормах обязанностями граждан и их правоограничениями. Речь идет о том, применяется ли принуждение только в связи с отклонением от нормы поведения или принуждением является сама возможность реализации государственно-властных полномочий органами и должностными лицами в некоторых особых обстоятельствах. В продолжение уже высказанной позиции остается добавить, что принуждение как лишение подвластного возможности поступать по своему усмотрению, наступает лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах является их правом, которому корреспондирует обязанность подвластных выполнять предписанное поведение (соблюдать правила карантина, предъявлять вещи для досмотра, предъявить водительские документы и т.п.). При этом отсутствует принуждение, если граждане добровольно выполняют свои обязанности. Если же они не выполняют этих обязанностей, тогда начинается административное принуждение, вызванное отклонением от предписанного поведения, то есть нарушением нормы.
Д.Н. Бахрах предлагает различать административное принуждение и принуждение по административному праву. Например, дисциплинарное принуждение – это принуждение по административному праву.
Весьма интересным представляется определение административного принуждения в дореволюционном административном праве России. «Требования администрации, не выполняемые гражданами добровольно, подлежат принудительному осуществлению. Возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования, называется административным принуждением. В праве административного принуждения правящая власть получает, таким образом, особую привилегию прямого исполнения своих актов. Эта привилегия является главною составною частью административной прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые создают для правящих господствующее, привилегированное положение при осуществлении ими служебных прав» (Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917, с. 167). И далее отмечается, что «административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в отношениях между должностными лицами и гражданами. Судебная проверка основательности административного акта, следующая после применения принуждения, в значительной мере утрачивает свое гарантирующее значение. Отмена судом неправомерного акта, приведенного администрацией в исполнение, не в силах устранить нанесенного человеку мерами принуждения вреда и ущерба. Юрисдикция, образующая, вместе с нормативными и административными актами, необходимое условие для господства права, должна, по общему правилу, предшествовать принуждению, а не следовать за ним».