Виды административно-правовых отношений, их классификация
Административно-правовые отношения - это общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления) и урегулированные нормами административного права.
Согласно разработкам в области общей теории права в структуру всякого правоотношения входят его субъекты, объект, а также собственно содержание правоотношения в виде субъективных прав и юридических обязанностей его субъектов. Субъект как элемент структуры отражает состав участников правоотношения, объект - причину (повод) возникновения правоотношения, а содержание - сущность возникающих отношений.
Субъектами административного правоотношения являются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т.е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организация, наделенные государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо (другой коллективный субъект), но которое распространяет свое действие норма административного права.
Для выполнения этого условия субъект административного правоотношения должен отвечать требованиям административной правоспособности, т.е. потенциальной возможности участвовать в административных правоотношениях, способности иметь установленные административно-правовыми нормами права и обязанности, и требованиям административной дееспособности (включая деликтоспособность), т.е. способности своими действиями приобретать и реализовывать права, выполнять юридические обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные административным правом, а также нести ответственность за нарушение предписаний административно-правовых норм. Наличие указанных двух качеств в совокупность обусловливает наличие у субъекта общего административно-правового статуса. В то же время у субъекта административного правоотношения существует и специальный административно-правовой статус, поскольку каждое физическое или юридическое лицо, вступая в такого рода отношения, становится лицензиатом, государственным служащим, заявителем и т.д.
Традиционно выделяют индивидуальных и коллективных субъектов административного правоотношения. Так, в общественном отношении, урегулированном нормой административного права, может участвовать орган исполнительной власти (коллективный субъект) или должностное лицо органа исполнительной власти (индивидуальный субъект). К числу индивидуальных субъектов относятся все физические лица, обладающие различными административно-правовыми статусами (беженцы, иностранные граждане, государственные служащие, должностные лица, пенсионеры, студенты, работники и т.д.)
Коллективные субъекты административно-правовых отношений - это, как правило, наделенные каким-либо административно-правовым статусом юридические лица, в том числе и различные государственные органы.
Объектом правоотношения является то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников. В административном праве также существуют разногласия по вопросу об объекте административно-правового отношения. Группа авторов, среди которых Ю.М. Козлов, Р.О. Халфина и другие, в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей, в то время как другая выделяет два вида объектов правоотношения: объект имущественных отношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные ценности и вещи, и объект неимущественных отношений, т.е. те самые действия, поведение людей. Следует отметить, что вторая группа не менее представительна: в нее входят Н.Г. Александров, В.М. Манохин, Г.И. Петров и другие.
Существует также мнение, согласно которому существует непосредственный (действия и поведение) и отдаленный объекты (материальные предметы, информация, продукты духовного творчества) административного правоотношения.
Содержание административно-правовых отношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношения. Понятия эти не нуждаются в особом пояснении в рамках теории административного права. Однако следует иметь в виду, что властный характер административных правоотношений не препятствует наличию юридических обязанностей у властных субъектов правоотношения. Более того, все субъективные права субъектов государственного управления так или иначе связаны с их публичными обязанностями, поэтому их волеизъявление при реализации своих субъективных прав в административном правоотношении в значительной степени ограничено. Этим в частности, объясняется ситуация, в которой чиновник, налагая арест на имущество или отнимая ребенка у матери, лишенной родительских прав, идет против собственной воли, реализуя субъективное право.
Первоначально можно выделить следующие две группы административно-правовых отношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это – собственно властеотношения;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Первая группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления.
При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект – субъект»).
Можно выделить также внешние и внутриорганизационные, субординационные и координационные административно-правовые отношения. Для субординационных характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления; они как раз являются собственно административными. Координационные – это, как правило, такие управленческие связи, вкоторых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).
Наибольший интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.
1. Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон.
2.Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее возможность их возникновения существует.
1. Отношения, непосредственно выражающие сущность исполнительной власти. В рамках такого рода отношений соответствующий субъект исполнительной власти осуществляет непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные административно-правовые обязанности.
2. Отношения, которые складываются за рамками непосредственного управляющего воздействия, но связаны с его осуществлением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отношений, что, однако, не умаляет их значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согласования различных вопросов либо для подготовки совместных управленческих действий и т.п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответствуют управленческим связям типа «субъект – объект».
Фактически речь идет об основных и неосновных управленческих связях. Они получили в научной и учебной литературе по административному праву специфическое наименование, а именно: вертикальные и горизонтальные отношения. В основу такого их подразделения положен юридический характер взаимодействия их участников.
Вертикальные административно-правовые отношения наиболее характерны для сферы государственного управления, поскольку в наибольшей степени выражают содержание административно-правового регулирования, а также типичные для государственно-управленческой деятельности управленческие связи.
Суть их состоит в следующем: у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых нет у другой стороны отношения. Это отношения, возникающие между соподчиненными сторонами.
Следовательно, в них отсутствует юридическое равенство сторон.
Властной стороной выступает, что закономерно, соответствующий субъект исполнительной власти, что позволяет ему осуществлять непосредственное управляющее воздействие на поведение управляемых.
1. Во всех вариантах вертикальных административно-правовых отношений отчетливо проявляется ведущий показатель управленческих связей, т.е. юридическое неравенство сторон. В руках управляющей стороны всегда сосредоточивается тот или иной объем юридически властных полномочий, только ей дающий возможность выступать в подобных отношениях в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности.
2. Юридическое неравенство сторон вертикальных административно-правовых отношений находит свое выражение в юридической зависимости одной стороны от другой. Это следствие того, что только управляющая сторона наделена полномочиями решать все вопросы, возникающие в управляемой сфере.
3. Неравенство сторон в вертикальных административно-правовых отношениях предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой стороне («субъект управления»). Имеется в виду волевое подчинение.
4. Подчиненность (соподчинение) в вертикальных административно-правовых отношениях выражается по-разному, хотя неравенство сторон в юридическом смысле сохраняется во всех случаях.