Понятие и виды процедурных производств

 

Государственно-управленческая деятельность, в рамках которой происходит реализация исполнительной власти, свое непосредственное выражение в значительной степени находит в акциях позитивного характера, не связанных с осуществлением чисто юрисдикционных функций.

Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием "делопроизводство" (например, получение паспорта) либо "порядок" (например, порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций). Применительно к деятельности надзорных органов (например, санитарно-эпидемиологического надзора) и их местных представителей определяются порядок или правила подготовки и проведения контрольно-надзорных действий и т.п.

В совокупности разнообразные управленческие действия подобного рода охватываются понятием административно-процедурного процесса или же административно-процедурного производства.

Отличия административно-процедурного производства от административно-юрисдикционного заключаются в основном в следующем. Предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. В рамках процедурного производства правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной. Она может иметь место в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств (например, при регистрации, выдаче лицензии и т.п.), причем чаще всего предметом правовой оценки служат соответствующие документы (учредительные и т.п.). Но процедуры могут ее и не требовать (например, при подготовке управленческого решения).

Процедурное производство не имеет своим результатом применение принудительных мер. Его результат - удовлетворение законных запросов физических или юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата. Наконец, в рамках процедурного производства возможно совершение правоохранительных действий, но их характер иной: сам факт выдачи разрешения или проведения регистрации свидетельствует о том, что разрешенная или зарегистрированная деятельность соответствует требованиям законности.

Анализ административно-правовых норм дает основания для вывода о широком распространении разрешительной, регистрационной, лицензионной и иных аналогичных систем, в рамках которых компетентными органами совершается комплекс различных процессуальных действий. Данный вариант административно-процессуальной деятельности по своему целевому назначению во многом является организационно-процедурным, поскольку служит интересам именно организации реализации прав граждан и юридических лиц в процессе повседневной работы исполнительного аппарата. Большинство индивидуальных дел, относящихся к процедурным, возникает по инициативе физических и юридических лиц и своим предметом имеет удовлетворение их законных интересов (например, при лицензировании).

Рассмотрим подробнее наиболее важные виды процедурного производства:

1) лицензионно-разрешительное;

2) регистрационное;

3) правотворческое (в смысле порядка подготовки правовых актов управления).

1. Лицензионно-разрешительное производство. В Российской Федерации отдельные виды деятельности осуществляются предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензирования установлены Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. .

Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд документов. В их числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.

В зависимости от специфики деятельности может быть предусмотрено представление иных документов. Так, в некоторых случаях требуются сведения о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных в положениях о лицензировании соответствующих видов деятельности, запрещается. Все документы, представленные для получения лицензии, регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности.

При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).

Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в указанный срок с указанием причин отказа.

В ряде субъектов РФ установлены сокращенные сроки принятия решения о выдаче лицензии по принципу "одного окна", т.е. гражданин подает все необходимые документы в одно окно (одному должностному лицу) и через него получает ответ на свое заявление.

Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.

В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности.

Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.

Установлено, что при ликвидации предприятия, организации, учреждения или прекращении действия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя выданная лицензия теряет юридическую силу.

Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, могут приостановить действие лицензии в случаях: представления владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в представленных для получения лицензии документах; нарушения лицензиатом условий действия лицензии и т.п. Срок приостановления не может превышать шести месяцев. Лицензиат вправе обжаловать решение в судебном порядке.

Руководители и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же контролируют соблюдение условий, установленных в лицензии.

Лицензирование в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Но последняя имеет и другие формы своего выражения.

Так, разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.

Регулирование в этой области осуществляется на основе законов РФ "О милиции" и "Об оружии". Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицензированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).

Разрешительная (уведомительная) система в сфере охраны общественной безопасности представляет собой совокупность правил, регламентирующих и регулирующих порядок производства, приобретения, хранения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования оружейно-ремонтных, пиротехнических производств, стрелковых тиров. На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия. Лицензии на производство оружия выдаются органами лицензирования, определяемыми Правительством РФ. Разрешение на его продажу или приобретение выдается органами внутренних дел.

Разрешения органов внутренних дел также необходимы для производства взрывных работ, въезда в пограничную зону, а также в закрытые административно-территориальные образования. Органы внутренних дел осуществляют лицензирование частной детективной и охранной деятельности.

Разрешительная система распространяется также на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.

Исполнительные органы субъектов РФ, а также системы местного самоуправления дают разрешения на основе заявлений (уведомлений) уполномоченных трудовых коллективов предприятий и учреждений, общественных объединений и отдельных групп граждан. Заявление должно быть подано не позднее чем за 10 дней до проведения соответствующего мероприятия. В нем указываются: цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время начала и окончания, предполагаемое количество участников и т.п. Решение сообщается заявителям не позднее чем за пять дней до времени проведения мероприятия. Решение может быть положительным, но с предложением другого места и иного времени проведения мероприятия. Решение может быть и отрицательным, если цель проведения мероприятия противоречит закону либо угрожает общественному порядку и безопасности. Отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Несанкционированные мероприятия подлежат прекращению. Участникам мероприятий запрещается иметь оружие или специально приготовленные предметы, использование которых может принести вред здоровью и жизни граждан либо причинить материальный вред.

2. Регистрационное производство. Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомственный характер.

Органы Росрегистрации (федеральная служба) России осуществляют также государственную регистрацию юридических лиц и прав на недвижимость.

Для государственной регистрации общественных объединений в органы Росрегистрации подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т.п. Документы подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.

Органы Росрегистрации, рассматривающие заявление общественного объединения о регистрации, принимают решение: зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т.п.

Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г.  устанавливает, что государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения или прекращения прав на недвижимое имущество. Она является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке.

Данный вид государственной регистрации отнесен к компетенции учреждений Федеральной регистрационной службы России. Закон регулирует порядок регистрации (прием документов, их экспертиза и т.п.). Она проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для регистрации. Определены основания для государственной регистрации, требования к предъявляемым документам, основания для приостановления или отказа в регистрации.

В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации . В связи с узаконением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства была отменена прописка и выписка граждан и заменена регистрационным учетом, который осуществляется по месту жительства в органах внутренних дел или в местной администрации. Если гражданин изменил место жительства, он обязан в течение семи дней с момента прибытия на новое место жительства обратиться в органы регистрационного учета с заявлением и соответствующими документами для оформления регистрации. Регистрация временного пребывания граждан (гостиница, санаторий и т.п.) осуществляется по истечении 90 дней с момента прибытия.

3. Производство по принятию правовых актов управления. Это - пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти.

В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т.п. Об этом можно судить на примере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов.

Правовой базой для рассматриваемых процедур служат постановления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"; Правила подготовки ведомственных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен непосредственно в Федеральном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Наконец, важное значение в этом плане имеет Указ Президента РФ "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации" от 2 мая 1996 г. .

Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т.е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной власти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о принятии правительственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государственными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматривается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции.

Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.

Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект акта подлежит предварительному согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.

Государственная регистрация предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о необходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведомственный характер.

Для исполнения акты направляются только после государственной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.