Дискуссии в административном праве об административном договоре

К административным договорам в литературе относят различные управленческие связи горизонтального характера, участниками которых являются органы исполнительной власти. Обобщенно эти взаимосвязи называют управленческими соглашениями (такова терминология ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ» или административно-правовыми договорами (терминология научных исследований).

Выделается два основных момента дискуссии – о допустимости и о возможности существования договоров.

Первая точка зрения (учебники под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова) – «концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока отсутствует». Законодательство также не закрепляет административные договоры, но говорит о соглашениях между органами исполнительной власти различного уровня. Допустимость заключения таких договоров для органов государства, если нет правового закрепления, весьма сомнительна, (поскольку для них действует принцип «Запрещено все, что не разрешено»), но не исключена. Например, при заключении гражданско-правовых договоров органы действуют в условиях свободного усмотрения. Во всяком случае, для того, чтобы органы заключали подобные административно-правовые договоры, должно быть (хотя бы в общей форме) правовое закрепление такого правомочия.

Возможность заключения договоров связана с вопросом о признании возможности существования горизонтальных отношений в государственном управлении. Практика показывает и теория подтверждает, что не все управленческие процессы протекают в форме отношений власти-подчинения. Например, возможно принятие совместных актов, это горизонтальные отношения равных сторон. Существует масса процедурных отношений, в которых орган и гражданин обладают равными правами. Следовательно, в принципе, возможность равенства сторон не исключается в административном праве, более того, в последнее время возникает все больше отношений равенства в государственном управлении. Методы убеждения становятся преобладающими в сфере управления экономикой и социально-культурной деятельностью. Следовательно, принципиальная возможность заключения административно-правовых договоров существует.

Выводы:

а) пока нет правового регулирования, нет и официальных оснований выделять административные договоры в российском праве, но существуют правовые основы для заключения управленческих соглашений;

б) научными исследованиями доказана возможность и необходимость введения института административных договоров в российском праве.

Вторая точка зрения (Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, Тихомиров Ю.А., Старилов Ю.Н., Савотин А.А.).

Административный договор существует, это разновидность публично-правового договора со всеми присущими признаками, но в сфере публичного управления, с участием органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями.

А.В. Демин определяет административный договор как «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» (А.В. Демин. Общие вопросы административного договора. Красноярск, 1999. С. 37.).

Приводимые в качестве примеров договоры носят комплексный характер и регулируются нормами разных отраслей. Например, нормами трудового права регулируются контракты военнослужащих, нормами гражданского права – отношения государственного заказа или контракта, финансового права – налоговое соглашение и т.д. Таким образом, приводимые примеры не представляют собой образцов «чистых» административных договоров в российском праве, это, скорее, иные (гражданско-правовые, трудовые и т.п. договоры с участием органов исполнительной власти).

Особый пример - соглашения между органами исполнительной власти. Управленческие (функционально-управленческие) соглашения, соглашения о делегировании полномочий, договоры между государственными и негосударственными структурами это примеры публично-правовых договоров, (но не всякий публично-правовой договор является административным). К публично-правовым договорам относятся и договоры о разграничении полномочий, но это не административный, а государственно-правовой договор (ст. 26.1, 26.7 ФЗ от 4 июля 2003 г. «Об общих принципах…»), поскольку он требует одобрения законодательными органами. Некоторые называют их нормативными административными договорами (Демин А.В.), некоторые – совместными актами (Бахрах Д.Н.), и т.д.

Таким образом, существование признается, но различаются позиции разных авторов

1. Это одна из форм нормативных правовых актов;

2. Это особая самостоятельная форма и управленческой, и нормативной деятельности;

3. Это особый вид публично-правовых договоров.

Выводы.

Законодательные основы пока отсутствуют, примеров классических «чистых» административных договоров практика не предоставляет, отсутствует единая концепция административного договора. Однако, во-первых, существует очевидная потребность практики, во-вторых, существуют основы для разработки единой научной концепции, в-третьих, существует теория и практика административных договоров за рубежом, например в Германии и Франции.

Административные договоры – это перспективная форма управленческого взаимодействия органов исполнительной власти с институтами гражданского общества и гражданами, которых государство признает равными партнерами, субъектами, а не объектами государственного управления. Это формы управления «завтрашнего дня». Необходимы разработка стройной теории и правовое регулирование.

Возможно, полезным будет опыт Германии, где существует теория, законодательное регулирование и практика заключения административных договоров.

x