Понятие и состав административного правонарушения

В литературе выделяют три основания административной ответственности:

1) нормативное (нормативный акт, предусматривающий состав правонарушения);

2) фактическое (сам факт правонарушения);

3) процессуальное (акт полномочного органа или должностного лица).

Одной из отличительных черт каждого из существующих видов юридической ответственности является наличие самостоятельного фактического основания применения санкций. Уголовная ответственность применяется за преступление, административная – за административное правонарушение, дисциплинарная – за дисциплинарный проступок, хотя суще­ствуют исключения: так, некоторые правонарушения имеют сложный правовой характер, являясь одновременно дисциплинарными и административными. Они называются административно-дисциплинарными правонарушениями. О них нельзя говорить как об административных в «чистом» виде, хотя административная ответственность и в этих случаях наступает как за административное правонарушение.

Понятие административного правонарушения. Ст. 2.1. КоАП: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность».

Это понятие охватывает собой следующие признаки административного правонарушения: 1) это деяние, то есть действие или бездействие, а не мысли, желания и иные проявления психической деятельности; 2) деяние антиобщественно, оно носит общественно вредный характер; 3) противоправность; 4) виновность; 5) установленная законодательством возможность применения административных наказаний (административная наказуемость) .

Ключевым в характеристике данных признаков является понятие деяния: действие или бездействие, а не мысли, желания или иные проявления психической деятельности. Это действие или бездействие при наличии определенных признаков рассматривается законом как наруше­ние установленных правил поведения граждан в определенной сфере общественной жизни. Действие – активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушение запрета, например, нарушение правил дорожного движения, рыболовства, охоты, санитарных правил, правил поведения в общественных местах и т.п. Бездействие – пассивное невыполнение обязанности, например, невыполнение правил пожарной безопасности, правил охраны водных ресурсов и т.п.

Противоправность является обязательным признаком административного правонарушения. Она заключается в совершении деяния, нарушающего норму права. Гражданин, совершающий противоправное действие, нарушает свою конституционную обязанность, так как ст. 15 Конституции РФ предписывает всем гражданам соблюдать Конституцию и законы, из чего также следует, что выполнение этой обязанности обусловливает необходимость соблюдения всех правил, принятых в установленном законом порядке.

Виновность деяния означает, что оно совершено умышленно или по неосторожности. Отсутствие вины исключает и признание деяния
административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности (например, невменяемый гражданин нарушает правила, установленные для пешеходов). Вина является всегда одной из
важных частей состава административного правонарушения.

Наказуемость – общее свойство правонарушения. Таким образом, возможность применения административных взысканий является общим свойством административного правонарушения. Уполномоченные государственные органы и должностные лица вправе освободить лицо от ответственности в случаях, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия, а при малозначительности деяния ограничиться устным замечанием.

Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному правонарушению, но возможность их применения является его обязательным свойством. Например, военнослужащие призванные на сборы военнообязанные, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам, на основании которых на виновных налагаются дисциплинарные взыскания, но это не преобразует административные деликты в дисциплинарные.

Отличие административного правонарушения от преступлениия:.

- административное правонарушение не несет общественной опасности, этим отличается от преступления. Ученые полагают, что качественное различие между преступлениями и правонарушениями заключается в том, что преступления являются общественно опасными деяниями, а правонарушения – нет (так считают: Ю.С. Адушкин, В.М. Манохин и др.). Они являются вредоносными или общественно вредными;

- правонарушения менее общественно опасны, чем преступления. Этого мнения придерживаются А.Е. Лунев, Б.С. Никифоров, и ряд других ученых. Д.Н. Бахрах полагает, что некоторые правонарушения общественно опасны, остальные вредоносны. В УК РФ выделено несколько степеней общественной опасности, в КоАП РФ этого термина нет.

В практике встречается немало сложностей, связанных с квалификацией ряда административных правонарушений и их соотношения с преступлениями. Критерии: характер последствий (менее тяжкие повреждения в результате ДТП и тяжкие последствия), размер причиненного ущерба (например, мелкое хищение до 100 руб. – административное правонарушение, более 100 руб. – хищение), способ причинения вреда (ст.20.1 КоАП РФ - мелкое хулиганство – нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества; уголовно наказуемое хулиганство - грубое нарушение общественного порядка, совершенное с применением оружия).

Состав административного правонарушения

Признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава. При наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, что исключает законность привлечения к административной ответственности. Например, административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста, поэтому если правонарушение совершено лицом, не достигшим 16-летнего возраста, то в его действии не будет состава административного правонарушения, так как он не является субъектом данного правонарушения.

Под составом административного правонарушения понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением. Учение о составе правонарушения, как и составе преступления, имеет большое значение. Во-первых, оно способствует выявлению наиболее существенных признаков антиобщественных деяний, разграничению их и установлению справедливых санкций. Во-вторых, оно помогает правоприменителям правильно квалифицировать правонарушения и избирать меры воздействия. В-третьих, позволяет понять закон.

Всякое деяние выступает как органичное единство внешней деятельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов (т.е., это система). В нем различают объект деятельности, ее внешнее проявление, субъект действий и его психическое отношение к деянию. В  административном правонарушении также имеются четыре элемента (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Из такого свойства как органичность (системность) вытекает важное следствие: если в деянии нет хотя бы одного из признаков, содержащихся в составе, то в нем нет и этого состава, то есть оно не может быть квалифицировано по конкретной статье закона, на основе нормы права, закрепляющей данный состав.

Наряду с признаками простых составов существуют квалифицирующие, то есть деяние должно быть квалифицировано по статье, предусматривающей более суровое наказание (например, при повторности, наличии вредных последствий, или совершении деяния должностным лицом). Например, мелкое хулиганство, сопряженное с неповиновением законному требованию представителя власти – ч.2 ст. 20.1 КоАП РФ.

По особенности конструкции различают материальные и формальные виды составов. Материальные составы, в которых содержится такой признак, как наступление вредных материальных последствий и описывается действие, обязательно влекущее такие последствия. Формальные - составы, в которых нет признака наступления вредных материальных последствий (например, нарушение законодательства о труде и законодательства об охране труда, нарушение правил пожарной безопасности и т.п.). Большинство составов в административном праве – формальные.

В зависимости от степени обобщения признаков составы правонарушений подразделяются на обобщенные и казуистичные, то есть состав охватывает сравнительно узкую группу деяний (например, ответственность за невыполнение или нарушение коллективного договора, соглашения; ответственность за непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за выполнением коллективных договоров, соглашений; повреждение линий связи, электросетей и т.п.). В качестве примера обобщенного состава можно назвать такой состав, как мелкое хулиганство.

Рассмотрим подробнее элементы состава административного правонарушения.

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные правовыми нормами и охраняемые административными санкциями. Когда речь идет об объекте как элементе состава, то имеются в виду те признаки, которые названы в соответствующих нормах. Во многих случаях в статьях Особенной части КоАП РФ прямо указаны признаки охраняемого объекта, но чаще они закреплены в названии глав Особенной части или их можно вывести логически из содержания статьи.

В зависимости от степени обобщений различают общий, родовой, видовой и непосредственный объекты правонарушений.

Общий объект: 1) общественные отношения регулируются различными отраслями права; 2) охраняются административными наказаниями; 3) носят публичный характер.

Родовым объектом проступка признается однородная группа общественных отношений, составляющая неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. Например, в зависимости от того, какой отраслью права они регулируются. Следовательно, можно говорить об административных, земельных, трудовых, гражданских, финансовых, экологических и других правоотношениях как родовых объектах административных правонарушений.

Видовой объект - разновидность родового, обособленная группа общественных отношений, общих для ряда правонарушений. Например, родовой объект – охрана окружающей природной среды и природопользование, видовой – недра, животный мир, леса, воды, земли т.п.

Непосредственными объектами являются конкретные общественные отношения, которым причиняется вред – например, нарушение правил разгрузки и погрузки судов в конкретном порту на конкретном судне.

Объективная сторона состава правонарушения – это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих внешнюю сторону административного правонарушения. Объективная сторона административного правонарушения проявляется в действии или бездействии, влекущем возникновение административного деликта. Противоправное деяние может быть простым и сложным, последнее может быть представлено совокупностью действий, растянутых во времени, либо совершается группой, содержание объективной стороны может включать характер действия – неоднократность, повторность, длящееся нарушение. Повторность означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородных правонарушений, за которое оно уже подвергалось административному наказанию. Повторность служит обстоятельством, отягчающим ответственность за административные правонарушения.

Длящимся  является действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административной ответственности. Длящееся административное правонарушение является единым, независимо от продолжительности действия или бездействия (проживание по недействительному паспорту или без регистрации).

Субъективная сторона (вина).

Выделяются две формы вины – умысел и неосторожность, которые определяются классическим образом.

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В литературе отмечается, что это не форма вины юридического лица, а способ установления виновности.

Виновность не есть нечто внешнее по отношению к проступку. Это его атрибутное свойство, существенный признак, обязательное условие наступления ответственности. Если в действиях лица вины не установлено, если вредные последствия явились результатом случайного стечения обстоятельств, значит, нет вины, нет субъективной стороны, нет правонарушения, и не может быть ответственности.

Субъективная реакция лица в отношении совершаемого правонарушения имеет важное значение при определении обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. К фактам, смягчающим ответственность, относится, прежде всего, чистосердечное раскаяние. В этом случае гражданин осознает противоправный характер правонарушения и критически относится к общественно-опасным последствиям проступка.

Наряду с такими обязательными признаками субъективной стороны, как умысел и неосторожность, существуют факультативные. Последними признаются мотив и цель. В одних составах они указаны, в других - нет. В первом случае они являются квалифицирующими признаками правонарушения, то есть действие или бездействие признается админи­стративным правонарушением, если оно совершено по мотивам и в целях, прямо указанных в законе (например, заведомо ложный вызов пожарной охраны, милиции, скорой помощи).

Субъект правонарушения.

Субъектами административных правонарушений признаются вменяемые физические лица, достигшие 16 лет, и юридические лица. КоАП РФ определяет четыре группы физических лиц: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства и должностные лица. Понятие должностного лица совпадает с понятием в уголовном праве и дается в ст. 2.4 КоАП РФ.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Особый порядок привлечения к ответственности установлен для судей, прокуроров, депутатов, иностранцев с дипломатическим иммунитетом.

Особый субъект – военнослужащие и приравненные к ним лица.

Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Служащие правоохранительной службы несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами о службе. За отдельные правонарушения эти лица несут административную ответственность на общих основаниях. Однако к указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.

Специальный субъект – лицо, указанное в норме КоАП РФ. Например, родители (несут ответственность за невыполнение обязанностей по воспитанию и содержанию детей), водители транспортных средств (по новым нормам – и владельцы транспортных средств), должностные лица.

Ответственность наступает с 16 лет. Дела лиц от 16 до 18 лет рассматривают комиссии по делам несовершеннолетних  защите их прав. При малозначительности комиссии могут освободить от административной ответственности и ограничиться мерами воздействия, предусмотренными законами о системе профилактики несовершеннолетних.

Административная ответственность юридических лиц. Ст. 10 КоАП РФ закрепляет административную ответственность юридических лиц. Принципы применения ответственности:

1)если прямо установлена ответственность в статьях раздела 2 КоАП РФ или законах субъектов РФ;

2) если специально не указано в разделах 1, 3, 4, 5, что норма применяется только к юридическому или физическому лицу, то применяется и к юридическому лицу, насколько это применимо.

Юридические лица – понятие более узкое, чем организации, поскольку филиалы, представительства, общественные объединения, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не являются юридическими лицами. Существует ряд проблем на практике, т.к. перечисленные организации могут быть субъектами правонарушения, но не будут субъектами административной ответственности. Административное приостановление деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений как наказание применяется к юридическим лицам.

В основе Кодекса лежат две прямо противоположные концепции, что вызовет серьезные проблемы при применении норм на практике. Речь идет, в частности, о «столкновении» уголовно-правовой концепции публично-правового деликта, лежащего в основе преступления и административного правонарушения (как предшествующего преступлению по вредоносности) и гражданско-правовой теории юридического лица как объединения людей для управления совместным имуществом или достижения иного частноправового интереса.

Эти проблемы состоят в следующем:

1) проблема вины, установление которой как элемента состава правонарушения обязательно. Ст. 1.5. устанавливает презумпцию невиновности, а ст. 2.1. определяет, что юридическое лицо признается виновным, если оно не приняло все зависящие от него меры, чтобы соблюдать установленные нормы и правила, хотя у него такая возможность была; то есть, вина понимается как гражданско-правовая конструкция «социальной безупречности поведения». (Д.Н. Бахрах посчитал это объективным вменением);

2) соотношение вины юридических лиц и должностных лиц. Ответственность одного не исключает ответственности другого, но ведь правонарушение юридического лица не может быть совершено иначе, как действиями физических, чаще всего, должностных лиц. Возникает вопрос о правовой природе этого явления;

3) правопреемство в отношении административного наказания выглядит достаточно необычно.

Лишение специального права применяется только к физическим лицам, таким образом, решен вопрос о правовой природе лишения (аннулирования) лицензии – это мера восстановительная, применяемая в судебном порядке. До этого в литературе велись споры.

Индивидуальные предприниматели несут ответственность по-разному: иногда как должностные лица, иногда как юридические лица.